argomento: Profili europei e Internazionali - Giurisprudenza

PAROLE CHIAVE: aiuto di Stato - onere della prova - aiuto individuale

di Francesca Miconi

1. Con diverse decisioni (tra le altre, sentenza 24 luglio 2018 n. 19577, ordinanza 16 luglio 2018 n. 18801, ordinanza 11 luglio 2018 n. 18246, ordinanza 25 giugno 2018 n. 16624,  ordinanza 19 gennaio 2018 n. 1325, ordinanza 26 settembre 2017 n 22377 e sentenza 21 aprile 2017 n. 10084), la Corte di Cassazione si è pronunciata sulla restituzione del novanta per cento dei tributi e contributi pagati dai contribuenti  negli anni 1990-1992 a seguito dell’evento sismico che ha colpito la Sicilia il 13/12/1990 (si ricorda che l’art. 9, comma 17, legge n 289 del 2002, prevedeva che la definizione automatica della posizione fiscale relativa agli anni 1990, 1991, 1992, a favore dei soggetti colpiti dal sisma siciliano del 1990, poteva avvenire mediante il pagamento solo del dieci per cento del dovuto  in favore di chi non avesse ancora pagato, oppure attraverso il rimborso del novanta per cento di quanto versato  in favore di chi avesse già pagato).

2. Le suddette pronunce fanno seguito alla decisione della Commissione Europea n. C(2015) 5549 final del 14/08/2015 la quale ha sostenuto che “le misure di aiuto (……) che riducono tributi e contributi dovuti da imprese in aree colpite da calamità naturali in Italia dal 1990 e cui l’Italia ha dato effetto in maniera illegale in violazione dell’articolo 108, par. 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, sono incompatibili con il mercato interno”.

La decisione della Commissione Europea si riferisce a diverse misure,  adottate dall’Italia a seguito di calamità naturali, che hanno ridotto il carico fiscale dei contribuenti (si tratta dei casi della Sicilia e dell’Italia settentrionale per le quali era stata prevista una riduzione delle imposte e contributi al 10%,  di quelli delle Marche, Umbria, Molise, Puglia e Abruzzo per i  quali la riduzione dei tributi è stata pari al 40% e del caso della provincia di Catania per il quale era stata prevista una riduzione al 50%) (per un quadro generale Alfano, Riduzioni del carico tributario a seguito di calamità naturali e possibile rimborso dei tributi versati in eccedenza: dubbi di legittimità interna ed europea, in AA.VV., Interventi finanziari e tributari per le aree colpite da calamità tra norme interne e principi europei, a cura di Basilavecchia, del Federico, Pace, Verrigni).

In tutti i casi richiamati dalla Commisione Europea, il legislatore italiano, a seguito della calamità, ha previsto una sospensione degli adempimenti e del carico tributario in conformità al principio costituzionale di solidarietà. Tale sospensione per sua natura, però, dovrebbe durare solo per un tempo limitato, mentre nel sistema italiano il ripristino dei versamenti tributari  post calamità, generalmente, si è verificato dopo molto tempo e  con una riduzione del carico tributario ((in merito R. Alfano, Riduzioni del carico tributario a seguito di calamità naturali e possibile rimborso dei tributi versati in eccedenza: dubbi di legittimità interna ed europea, cit.; F.Fichera, Calamità naturali, principi costituzionali e agevolazioni fiscali, in AA.VV., Interventi finanziari e tributari per le aree colpite da calamità tra norme interne e principi europei, cit.).

Tenuto conto della decisione della Commissione Europea, con particolare riferimento al sisma siciliano, la Corte di Cassazione ha statuito su diversi aspetti della problematica degli aiuti di stato in seguito a calamità naturali.

3. Un primo aspetto di rilevante importanza affrontato dalla Suprema Corte è quello relativo all’ambito soggettivo. Ebbene, gli aiuti di Stato sono tali solo laddove diretti a “determinate imprese e produzioni”. Secondo la Corte (v. per tutte 19577 del 24 luglio 2018), la nozione eurounitaria di impresa “include qualsiasi entità che eserciti l’attività economica a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle modalità di finanziamento, laddove costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato e, dunque, anche l’attività svolta dai professionisti” (Corte di Giustizia, causa C-222/04). Di conseguenza, anche i professionisti (e non solo quindi le imprese in senso stretto secondo il diritto interno) sono chiamati a rispettare le norme sugli aiuti di stato (di contrario avviso CTR Sicilia n. 3677/13/2017 del 26 settembre 2017) e gli eventuali aiuti a loro concessi costituiscono un aiuto illegittimo contrario alle norme europee e come tali devono essere recuperati (in merito v. Bianchi, Il difficile contemperamento tra i principi di effettività e di parità di trattamento nel recupero di aiuti di Stato per calamità naturali, in GT -Riv. Di Giur. Trib., 1/2019).

4. In secondo luogo la Corte (v. per tutte Cass. 19577 del 24 luglio 2018) ha enunciato il principio secondo il quale spetta al giudice di merito valutare se, ferma restando l’illegittimità generale degli aiuti di stato, nella singola fattispecie ricorra l’ipotesi di un aiuto individuale compatibile.

Nella decisione C(2015)5549 del 14.8.2015, la Commissione ha chiarito, infatti,  che "una decisione negativa in merito ad un regime di aiuti non pregiudica la possibilità che determinati vantaggi concessi nel quadro dello stesso regime non costituiscano di per sé aiuti di Stato o configurino, interamente o in parte, aiuti compatibili con il mercato interno (ad esempio perché il beneficio individuale è concesso a soggetti che non svolgono un’attività economica e che pertanto non vanno considerati come imprese, oppure perché il beneficio individuale è in linea (con) il regolamento de minimis applicabile, oppure perché il beneficio individuale è concesso in conformità di un regime di aiuto approvato o un regolamento di esecuzione)" (§ 134 decisione C(2015)5549 del 14.8.2015).

Ciò vuol dire che, al fine di godere dell’agevolazione,  è necessario che si tratti  di aiuti individuali compatibili secondo i principi sanciti dalla Commissione, ossia che si tratti: di un aiuto erogato a un soggetto non svolgente attività economica e, pertanto, non qualificabile come impresa; oppure di un aiuto in linea con il regolamento de minimis applicabile; oppure di un aiuto concesso in conformità di un regime di aiuto approvato o ad un regolamento di esenzione (sulle diverse categorie di aiuti compatibili  secondo la decisione della Commissione del 14.8.2015 v. Bianchi, Il difficile contemperamento tra i principi di effettività e di parità di trattamento nel recupero di aiuti di Stato per calamità naturali, cit.).  

Per quanto riguarda gli aiuti già concessi e quindi in merito al diritto del contribuente ad ottenere il rimborso (del 90%, 60% o 50% a seconda delle fattispecie prese in esame dalla Commissione Europea), la Commissione ritiene che al fine di considerare il regime compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE, è necessario che possa essere stabilito un nesso chiaro e diretto tra i danni subiti dalla singola impresa in seguito alla calamità naturale e l’aiuto di stato concesso, evitando casi di sovracompensazione rispetto ai danni subiti dall’impresa (cfr. §  136 decisione C(2015)5549 del 14.8.2015).

A tal fine la Corte di Cassazione, nelle varie sentenze, sostiene che l’onere della prova è interamente a carico del contribuente che chiede il rimborso (in merito alla ripartizione dell’onere della prova v. Bianchi, Il difficile contemperamento tra i principi di effettività e di parità di trattamento nel recupero di aiuti di Stato per calamità naturali, cit.). Si legge infatti nella sentenza della Cassazione n. 19577/2018 (nello stesso senso sono le altre), che “il giudice d'appello, cui la causa va rinviata, dovrà accertare che il beneficio individuale sia in linea con il regolamento de minimis applicabile "tenendo conto, in specie, che la regola de minimis, stabilendo una soglia di aiuto al di sotto della quale l'articolo 92, n. 1, TFUE può considerarsi inapplicabile, costituisce un'eccezione alla generale disciplina relativa agli aiuti di Stato, per modo che, quando la soglia dell'irrilevanza dovesse essere superata, il beneficio dovrà essere negato nella sua interezza"  e, in difetto, valutare la sussistenza delle condizioni che, secondo la decisione della Commissione UE del 14/08/2015, C(2015) 5549 final, fanno ritenere comunque compatibile gli aiuti in esame con il mercato interno, ai sensi dell'articolo 107, § 2, lettera b), del TFUE, ovvero che si tratti di "aiuti destinati a compensare i danni causati da una calamità naturale" (§ 150, lettera b)), sempre che sussista "un nesso chiaro e diretto tra i danni subiti dalla singola impresa in seguito alle calamità naturali in oggetto e l'aiuto di Stato concesso a norma delle misure in esame" (§ 136), che presuppone necessariamente (ma non unicamente) che il beneficiario abbia sede operativa nell'area colpita dalla calamità naturale al momento dell'evento, e che sia evitata una sovracompensazione rispetto ai danni subiti dalla impresa, scorporando dal danno accertato l'importo compensato da altre fonti (assicurative o altre misure di aiuto: cfr. § 148 della decisione della Commissione)”.

La Suprema Corte (v. per tutte Cass. n. 19577/2018) afferma inoltre che, fermo rimanendo l’onere della prova delle suddette circostanze a carico del soggetto che invoca il beneficio, la Commissione di appello, alla quale la causa viene rinviata, dovrà attenersi anche al principio secondo cui, "posto che l'invocazione dello ius superveniens" (alla cui stregua va ricondotta la decisione della Commissione UE) "e il giudizio positivo sulla idoneità della nuova disciplina giuridica ad incidere sulla decisione della lite, costituiscono fattori sufficienti e determinanti per la cassazione della sentenza, dev'essere consentita, in sede di rinvio, l'esibizione di quei documenti prima non ottenibili ovvero l'accertamento di quei fatti che in base alla precedente disciplina non erano indispensabili, ma che costituiscono il presupposto per l'applicazione della nuova regola giuridica" (cfr., in tal senso, Cass. n. 5224 del 26/05/1998). 

5. La Cassazione si è infine pronunciata sull’applicabilità di detti principi in materia di IVA .

Ebbene, la Corte (Cass. 19577/2018 e Cass. 10084/2017) ha sostenuto che il rimborso dei tributi dovuti da imprese in aree colpite da calamità naturali non è applicabile in materia d'IVA, atteso che il riconoscimento del diritto al rimborso proporzionale delle somme già corrisposte, non soddisfacendo il principio di neutralità fiscale e non garantendo la riscossione integrale dell'IVA dovuta nel territorio italiano, si pone di per se stesso in contrasto col diritto dell'UE (sulla non intangibilità dell’IVA in materia di concordato preventivo, si veda Cass. Sez Un., 27 dicembre 2016 n. 26988; Cass. 11 marzo 2019 n. 6922 conformi a Corte di Giustizia 7 aprile 2016 C-546/2016).

6. I principi enunciati dalla Corte di Cassasazione nelle varie sentenze sopra richiamate, pur se pronunciati con riferimento al caso della Sicilia, sono chiaramente applicabili anche agli altri casi richiamati dalla Commissione Europea nella decisione del 14/08/2015, C(2015) 5549 final, tra cui il caso dell’Abruzzo.

In merito si ricorda che, dopo il sisma che ha colpito L’Aquila nell’aprile 2009, sono state adottate una serie di misure dirette a risollevare l’economia della città duramente colpita (v. il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 9 aprile 2009 e il d.l. 28 aprile 2009 n. 39, convertito in legge 77/2009, nonché le varie ordinanze di attuazione, tra cui le più rilevanti in materia fiscale sono le Ordinanze del Presidente del Consiglio n.  3780-3789 e 3790 del 2009)

Mentre le misure di recupero inizialmente assunte dal legislatore italiano sono state considerate dalla Commissione Europea compatibili con il regime degli aiuti di stato ex art. 107, par. 2, lett. b) in quanto, in linea generale, volte a risarcire i danni materiali ed economici subiti dalle imprese a seguito del terremoto, invece, quelle  successivamente adottate a sostegno dell’economia aquilana hanno avuto necessità di essere autorizzate dalla Commissione Europea ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. a) e c). Si fa riferimento, in particolare, alla misura prevista dalla Legge 12 novembre 2011 n. 183 (legge di stabilità per il 2012), con la quale il legislatore all’art. 33, comma 28, ha previsto, a decorrere dal gennaio 2012, la ripresa della riscossione dei tributi e dei contributi, sospesa a seguito del sisma, mediante il pagamento di 120 rate mensili e la riduzione dell’importo da versare al 40% dell’ammontare originariamente dovuto,  

Con riferimento a questa misura, come già accennato, la Commissione Europea con la decisione C(2015) 5549 del 14 agosto 2015, ha dichiarato il regime di aiuti previsto incompatibile con il mercato interno, condannando l’Italia al recupero degli aiuti illegittimi ai beneficiari.