argomento: Imposte sui trasferimenti e altri tributi - Giurisprudenza

PAROLE CHIAVE: proporzionalità - addizionale comunale sui diritti di imbarco aereo - motivazione degli atti amministrativi generali

di Lorenzo Del Federico - Concetta Ricci

1. A pochi giorni di distanza dalla pronuncia con cui la Corte costituzionale (Corte cost. 9 maggio 2024, n. 80) chiarisce ogni dubbio in merito alla natura tributaria dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco aereo, la stessa torna al centro dell’attenzione a seguito della decisione del Consiglio di Stato che annulla la delibera del Comune di Venezia istitutiva dell’addizionale per i passeggeri in partenza dall’Aeroporto Marco Polo.

La decisione del giudice amministrativo, oltre a destare particolare clamore tra gli operatori del settore che lamentano la perdita di competitività di alcuni scali chiedendo, in modo sempre più pressante, al Governo di “abbassare gradualmente l’imposta” (v., da ultimo, l’appello di Assaeroporti al Governo su cui v. G. DRAGONI, il Sole24ore, 27 marzo 2024, 20; v. anche un recente studio dell’AICALF, Un’addizionale che toglie; l’addizionale comunale sui diritti d’imbarco di passeggeri, a cura di A. Giuricin, 9 aprile 2024), pone rilevanti questioni di diritto in punto di qualificazione giuridica dell’atto - i.e. la delibera comunale - con cui è stata istituita l’addizionale e del conseguente obbligo di motivazione, nonché riguardo alla finalità del prelievo e alla discrezionalità del legislatore in merito alla destinazione del gettito.

2. La vicenda trae origine dal ricorso presentato dalla Save spa, società gestore dell’Aeroporto di Venezia, contro la delibera del Comune (delib. n. 75 del 23 dicembre 2022) che istituisce, in forza dell’art. 43, commi 2, 3 e 8 del d.l. n. 50 del 17 maggio 2022, un’addizionale sui diritti aeroportuali d’imbarco a partire dal 1 aprile 2023.

La società concessionaria della gestione dell’Aeroporto veneziano e l’AICALF (Associazione Italiana Compagnie Aeree Low Fares) e, con autonomi ricorsi, le compagnie aeree Easyjet Airline Company Limited, Ryanair Dac, Volotea S.L., hanno contestato dinanzi al Tar la legittimità della delibera di istituzione dell’addizionale comunale, sulla scorta di una serie di censure, rilevando, in particolare, tra le altre cose: il difetto di motivazione e di istruttoria per il fatto che “il Comune non avrebbe adeguatamente motivato in merito alle ragioni per le quali l’addizionale sui diritti d’imbarco è stata introdotta quale misura di risanamento, in luogo delle altre previste dalla normativa”; la violazione dei principi di proporzionalità, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa (art. 1, l. 241/1990) in quanto il Comune avrebbe introdotto una misura ritenuta dai ricorrenti “irragionevole, discriminatoria e squilibrata”, giacché i soggetti passivi del tributo sarebbero privi di “collegamento con il ripiano del disavanzo del Comune di Venezia”.

La società propone appello al Consiglio di Stato per la riforma della sentenza del Tar Veneto (n. 868/2023), che ha respinto tutte le censure, e per l’annullamento della delibera del Comune di Venezia n. 75 del 23 dicembre 2022.

3. La questione di fondo è centrata sulla corretta qualificazione dell’atto, e in particolare sulla sua natura e sulla sua funzione, da cui discende l’obbligo o meno della motivazione.

Sulla natura di atto amministrativo generale della delibera comunale nulla questio, giacché su tale qualificazione convergono sia il Tar, sia il Consiglio di Stato. Tuttavia, secondo i giudici di seconde cure, “anche per gli atti a carattere generale aventi carattere composito sussiste un obbligo motivazionale che è conseguenza diretta dei fondamentali principi di legalità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione” (punto 26.2).

La ricostruzione operata dal Consiglio di Stato suscita profonde perplessità, se non altro per il fatto che prescinde totalmente dai tradizionali criteri qualificatori fondati sugli effetti plurisoggettivi di questi atti e sull’indeterminatezza ex ante dei potenziali destinatari. È proprio questa “indeterminatezza” nell’individuazione dei destinatari dell’atto a giustificare l’esonero dall’obbligo motivazionale, per mancanza di una potenziale lesione di posizioni giuridiche soggettive, la cui tutela può essere attivata solo dopo la notifica dell’atto applicativo; in altri termini, l’assenza di una lesione personale e concreta procurata dall’atto amministrativo generale giustifica l’esclusione di garanzie motivazionali dirette ad evitarla o a giustificarla.

È indubbio, ragionando sulla scorta di questi criteri classificatori, come la delibera comunale istitutiva dell’addizionale sia annoverabile tra gli atti amministrativi generali esonerati, in forza dell’art. 3, comma 2, della l. n. 241/90, dall’obbligo di motivazione; resta comunque l’onere, a carico della pubblica amministrazione che ha emanato l’atto, di “giustificarlo”, ossia di esplicitare il fondamento del potere esercitato con quell’atto, attraverso l’enunciazione dei suoi presupposti normativi e fattuali.  Ebbene, sotto questo profilo, non può negarsi come l’Amministrazione comunale abbia correttamente assolto al proprio onere, giacché nella delibera oggetto di impugnativa è precisata sia la fonte giuridica che ha legittimato l’emanazione dell’atto - l’art. 43, comma 8 del d.l. n. 50/2022 - sia le circostanze fattuali - un debito pro-capite superiore ad euro 1.000,00 e la necessità di instaurare un percorso di riequilibrio strutturale - la cui ricorrenza ha autorizzato il Comune ad adottare una delle misure di riequilibrio previste dall’art. 1, comma 572, l. n. 234/2021.

Non può essere condivisa, quindi, la posizione dei giudici in ordine all’obbligo dell’amministrazione comunale di motivare in ordine alle ragioni per le quali è stata adottata l’addizionale comunale sui diritti di imbarco, in luogo delle altre misure previste. Infatti, la ponderazione comparativa dei diversi interessi, che il Consiglio di Stato ritiene debba emergere dalla delibera comunale, è in realtà stata fatta dal legislatore che ne rimette l’implementazione al Comune: è il legislatore infatti che individua il fine da perseguire – il riequilibrio finanziario  – e la strada per raggiungerlo, prevedendo diverse possibili alternative – l’incremento  dell’addizionale  comunale  all’IRPEF o l’istituzione di un’addizionale comunale sui  diritti  di imbarco portuale e aeroportuale per passeggero. La discrezionalità del Comune resta confinata entro gli stretti limiti individuati dal legislatore e la scelta, se così può essere definita, tra le alternative ammesse dalla legge, non può essere considerata arbitraria giacché ha trovato conforto in un’adeguata istruttoria.

4. Inoltre, secondo il Consiglio di Stato, l’imposizione di un’addizionale sui diritti di imbarco sarebbe sproporzionata in quanto i soggetti incisi dal tributo – i passeggeri in partenza da Venezia - non sarebbero i diretti beneficiari dei servizi resi dal Comune attraverso le entrate riscosse, e cioè i cittadini veneziani (punto 30.5).

Invero, non è ravvisabile, per il tributo in oggetto, alcuna correlazione tra beneficio del contribuente e obbligo dell’ente pubblico, in quanto l’obbligazione tributaria ha il proprio presupposto in un fatto indice di una capacità contributiva per nulla correlata alla spesa o al servizio da finanziare (secondo questa lettura dell’art. 53 Cost., il legame tra le entrate e le spese pubbliche viene assunto nella sua dimensione funzionale, definendo cioè i tributi per il loro profilo finalistico-causale, di mezzi di finanziamento delle spese pubbliche. Su questi profili v. A. FEDELE, La definizione del tributo nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. dir. trib., n. 1, 2018, 14 ss.; ID., La funzione fiscale e la “ca­pacità contributiva” nella Costituzione italiana, in AA.VV., Diritto tributario e Corte costituzionale, a cura di L. PERRONE, C. BERLIRI, Napoli, 2006, 21 ss.). In definitiva, l’addizionale sui diritti di imbarco, non risponde alla logica paracommutativa su cui si erge il principio del beneficio, ma si caratterizza per il fatto che il gettito è destinato dal legislatore al finanziamento di un particolare servizio (sulle caratteristiche dei tributi “con vincolo di destinazione” sia consentito rinviare a C. RICCI, Tributi di scopo, vincoli di destinazione e obblighi di rendicontazione, Pisa, 2023), senza per questo per nulla incidere sulla natura dell’entrata, che resta un’imposta a tutti gli effetti, soggetta alle garanzie costituzionali di cui all’art. 53 Cost. (su questi profili, sia consentito rinviare a L. DEL FEDERICO, Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000).

La proporzionalità della misura, dunque, andava tutt’al più valutata dai giudici rispetto al principio solidaristico di capacità contributiva e non invece in funzione del beneficio ricevuto dall’attività dell’ente impositore (in questa logica di “concorso alle spese pubbliche” l’imposta è concepita come una “obbligazione di riparto”, come lo strumento per stabilire l’ammontare delle quote individuali di contribuzione alla copertura delle spese pubbliche, in cui l’indice di capacità contributiva prescelto dal legislatore funge da criterio di riparto. In questo senso, v. A. FEDELE, Appunti dalle lezioni di diritto tributario, Torino, 2005, 16 ss.; ID., Nuove ricchezze ed elementi essenziali della capacità contributiva, in AA.VV., Il diritto costituzionale tributario nella prospettiva del terzo millennio, a cura di V. MASTROIACOVO, G. MELIS, Torino, 2022, 17 ss., il quale ritiene che la funzione fiscale sia correttamente definita, nell’art. 53 Cost., come attuazione di un dovere di solidarietà derivante dall’inclusione del singolo nella collettività; in senso analogo, v. P. BORIA, I principi costituzionali dell’ordinamento fiscale, in AA.VV., Diritto tributario, a cura di A. FANTOZZI, Torino, 2013, 84 ss.; L. DEL FEDERICO, Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, cit., 170 ss.).

5. Al di là di ogni giudizio in merito all’impatto di un’eventuale abolizione della tassazione sui biglietti aerei in termini di aumento dei passeggeri e impulso all’economia, che non può essere oggetto di approfondimento in questa sede, è chiaro come il percorso argomentativo seguito dai giudici per annullare la delibera comunale istitutiva dell’addizionale incontri più di un ostacolo concettuale.

In particolare, benché sia indubbio che il Comune debba precisare nella delibera i presupposti di fatto e di diritto che legittimano la propria decisione, resta il fatto che quest’ultima non necessita, come invece sostenuto dal Consiglio di Stato, di alcuna motivazione ulteriore, rientrando l’atto tra quelli per i quali il legislatore dell’art. 3, comma 2, della l. n. 241/90, dispone espressamente l’esonero dall’obbligo motivazionale.

Parimenti non convincono le argomentazioni fondate sull’assenza di un nesso tra i soggetti passivi del tributo e i beneficiari dei servizi con esso finanziati; infatti, il collegamento tra l’entrata e la spesa che essa è destinata a finanziare ha precisi contorni giuridici e non trova, nella ratio del tributo, valorizzazione la prospettiva del vantaggio, sia pur solo potenziale, del soggetto passivo e/o quella del costo causato dalla richiesta e conseguente erogazione di un servizio.

Il giudice allora avrebbe potuto sindacare la scelta legislativa sollevando questione di legittimità costituzionale della norma che prevede l’istituzione del tributo e ne disciplina le modalità di impiego del gettito, evidenziando, appunto, questa dissociazione tra soggetti passivi e beneficiari dei servizi finanziati con quelle entrate, ma non può certamente ritenere responsabile, di quello che sostiene essere un difetto di “proporzionalità” della misura, il Comune, che non ha fatto altro che dare esecuzione ad una norma di legge.

Per la stessa ragione, il Consiglio di Stato non può censurare l’atto amministrativo per difetto di motivazione perché il Comune non ha accesso alle premesse su cui il legislatore fonda le proprie decisioni ma si limita ad implementare il programma giuridico perseguendo, attraverso gli strumenti previsti dalla norma, i fini pubblici, così come scelti dal legislatore nell’esercizio della sua funzione politica.

Il Comune, quindi, nel riemettere l’atto potrebbe esplicitare meglio i motivi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato ma non può certamente motivare né in ordine alla ponderazione degli interessi, né in merito alla scelta di destinazione del gettito, in quanto entrambe sono state compiute in sede legislativa e pertanto sono sindacabili soltanto dinanzi alla Corte costituzionale.