argomento: Sanzioni e contenzioso - Giurisprudenza

La causa in rassegna riguarda il rispetto dei principi di presunzione di innocenza e il divieto del non bis in idem di cui agli articoli 48(1) e 50 della Carta dei diritti fondamentali, per un cumulo di procedimenti concernenti l’applicazione di successive misure di natura preventiva nel quadro di un procedimento per l’applicazione di una sanzione penale per la commissione di una stessa irregolarità al regime di deposito in sospensione dal pagamento delle accise ai sensi dell’articolo 16(1) della direttiva sulle accise 2008/118. È l’applicazione di multiple sospensioni derivanti da una stessa violazione alla disciplina in materia di accise giustificata?  

» visualizza: il documento (Corte di Giustizia, 23 marzo 2023 C-412/21 )

PAROLE CHIAVE: misure cautelari - presunzione di innocenza - buona amministrazione

di Pierpaolo Rossi Maccanico

1. Il 23 marzo 2023, la Corte di giustizia ha reso una sentenza gravida di principi nella causa pregiudiziale Dual Prod, C-412/21 relativamente a due domande pregiudiziali proposte dal tribunale remittente rumeno di Satu Mare sulla presunzione di innocenza e il divieto di cumulo tra misure di natura preventiva e una sanzione di carattere dissuasivo derivanti dall’accertamento di una stessa irregolarità fiscale. Rispettivamente i quesiti riguardavano l’applicazione della presunzione di innocenza e del principio del ne bis in idem, di cui agli articoli 48(1) e 50 della Carta dei diritti fondamentali, all’adozione di due ripetute sospensioni preventive di un’autorizzazione all’esercizio dell’attività di deposito di prodotti soggetti ad accisa per una durata complessiva di oltre tre anni, a carico di una stessa impresa titolare, che veniva infine sanzionata col ritiro definitivo della stessa autorizzazione, per la commissione di una stessa irregolarità al regime di deposito in sospensione dal pagamento delle accise ai sensi dell’articolo 16(1) della direttiva sulle accise 2008/118.  

2. Con la sentenza in rassegna la Corte ha stabilito che il principio di presunzione di innocenza di cui all’art. 48(1) della Carta deve essere interpretato nel senso che esso vieta che un’autorizzazione ad operare a titolo di deposito fiscale di prodotti soggetti ad accisa possa essere ripetutamente sospesa in forza di un provvedimento cautelare, qualora tale sospensione costituisca una sanzione di natura penale, fino all’esito di un procedimento penale per il solo motivo che l’impresa titolare di tale autorizzazione sia indiziata nell’ambito di tale procedimento penale per una stessa irregolarità. 

3. Per quanto riguarda la prospettata violazione del principio del ne bis in idem, la Corte ha invece accertato che l’art. 50 della Carta non osta all’irrogazione di una sanzione di natura penale, in ragione di medesime violazioni del regime dei prodotti soggetti ad accisa, nei confronti di una persona giuridica che, per i medesimi fatti, sia già stata destinataria di una sanzione di natura penale divenuta definitiva qualora una limitazione del principio sia giustificata per le condizioni previste dall’art. 52(1) della Carta. Queste condizioni includono anzitutto, che la possibilità di cumulare multiple sanzioni sia prevista dalla legge. Occorre poi che la normativa nazionale escluda di perseguire e di sanzionare gli stessi fatti a titolo dello stesso illecito o al fine di perseguire lo stesso obiettivo, ma a titolo di normative ed obiettivi diversi. Si richiede altresì che i relativi procedimenti sanzionatori e le relative sanzioni abbiano finalità complementari e quindi abbiano per oggetto, eventualmente, aspetti diversi del medesimo comportamento illecito in questione. È infine necessario che esistano norme chiare e precise che consentano di prevedere quali atti e quali omissioni possano costituire l’oggetto di un cumulo di procedimenti e di sanzioni nonché il coordinamento tra le diverse autorità.  

Questa ultima condizione implica che, da una parte (coordinamento procedimentale), i due procedimenti siano stati condotti in modo sufficientemente coordinato e ravvicinato nel tempo e, dall’altra (coordinamento sostanziale), che la sanzione eventualmente inflitta in occasione del primo procedimento sul piano cronologico sia stata presa in considerazione al momento della valutazione della seconda sanzione, di modo che gli oneri derivanti, a carico degli interessati, da un cumulo del genere siano limitati a quanto strettamente necessario e che il complesso delle sanzioni imposte corrisponda alla gravità degli illeciti commessi. 

4. La controversia oggetto della causa presso il tribunale rumeno remittente riguardava un caso in cui l'autorizzazione di un deposito fiscale a produrre alcole è stata sospesa due volte: una volta dopo l'accertamento delle irregolarità in loco, e ancora in attesa dell'esito dell'azione penale, si sostiene che la seconda sospensione è contraria alla presunzione di innocenza e al principio del ne bis in idem. La Dual Prod, un’impresa con sede in Romania operante nel settore della produzione di bevande alcoliche soggette ad accisa, aveva subito una perquisizione nei locali della società a seguito della quale le autorità avviavano un procedimento penale in relazione ai gravi indizi di violazione alla disciplina del deposito di prodotti in sospensione di accisa emersi. Nel frattempo, le autorità emettevano una prima decisione amministrativa per sospendere l'autorizzazione della Dual Prod a operare come deposito fiscale per prodotti soggetti ad accisa. Essendo il periodo di sospensione scaduto, con una seconda decisione amministrativa, le autorità rinnovavano la sospensione in attesa dell'esito del procedimento penale, che è in corso da tre anni quando la causa è pervenuta alla Corte di giustizia. Il giudice rumeno investito della questione della legittimità della seconda sospensione rivolgeva quesiti pregiudiziali alla Corte domandando se le sospensioni amministrative dovessero essere qualificate come sanzioni penali e il loro cumulo fosse compatibile col principio di presunzione di innocenza e il divieto del ne bis in idem. 

5. La Corte ha anzitutto richiamato i tre criteri pertinenti per individuare una sanzione “penale", la cui legittimità deve essere valutata alla luce degli articoli 48 e 50 della Carta.  

Il primo criterio è la qualificazione giuridica del reato ai sensi del diritto nazionale. Ai sensi della giurisprudenza della Corte, questo criterio non è decisivo e una misura può comunque essere considerata "penale" anche se non è qualificata come tale dal diritto nazionale. Il secondo criterio consiste nella natura intrinseca del reato, mentre il terzo è il grado di severità della pena astrattamente comminabile a carico dell'interessato. La Corte ha qui richiamato la propria consolidata giurisprudenza che consente di distinguere tra la natura amministrativa e penale delle sanzioni (Cfr. causa C-489/10 Bonda, punti 40-46). 

Per quanto riguarda l’applicazione del secondo criterio circa la natura intrinseca della misura, sebbene la valutazione spetti al giudice nazionale, la Corte ha espresso dubbi quanto al carattere punitivo della sospensione dell’autorizzazione di deposito fiscale fino all’esito del procedimento penale (sentenza, punti 30-36). In particolare, una tale sospensione in un caso in cui il diritto dell'Unione impone agli Stati membri di controllare le attività dei depositi fiscali appare essere per la Corte più assimilabile ad una misura preventiva o cautelare che ad una misura punitiva (sentenza, punto 36). Per quanto riguarda il terzo criterio, il grado di severità della sanzione, la Corte indica che essa è in linea di principio non presente per le misure precauzionali o preventive, se queste consentono all'impresa interessata di esercitare le sue altre attività economiche. Per tutte queste ragioni la Corte si è espressa nel senso dubitare fortemente della natura penale delle misure di sospensione.  

Ad ogni buon conto, la Corte ha comunque esaminato la seconda questione posta del giudice del rinvio relativa alle conseguenze della presunzione di innocenza e del principio del ne bis in idem nell’ipotesi in cui una successiva sospensione dell’autorizzazione del deposito fiscale fosse giudicata avere natura penale.   

6. Per quanto riguarda l’applicazione del principio di presunzione di innocenza, l’eventuale natura penale di una sospensione quali quelle irrogate nel procedimento principale, non può essere stabilita prima che l’impresa interessata non sia stata incolpata di un reato preciso. Come sottolineato dalla Corte, ciò è richiesto non solo dall'articolo 48(1), ma anche dall'articolo 47 della Carta, ai sensi del quale il controllo giurisdizionale circa la possibile violazione del principio della presunzione di innocenza deve essere disponibile pure a coloro che sono destinatari di una sanzione amministrativa se di natura penale (cfr. causa C-501/11, Schlindler Holding, punto 35). Nel caso specifico, l’osservanza dei principi di imparzialità e di presunzione di innocenza impone al giudice del procedimento penale successivo o parallelo di non reputare le sospensioni come indizi di colpevolezza dell’imputato nell’ambito di tale procedimento.  

7. A proposito dell’utilizzo delle presunzioni legali, come quelle derivanti dall’articolo 16(1) della direttiva 2008/118, la Corte ha chiarito che il principio della presunzione di innocenza non osta all’utilizzo di una presunzione nei procedimenti penali che trasferisce l’onere della prova all’imputato, purché tale presunzione possa essere superata e i diritti della difesa siano garantiti (Cfr. causa C-45/08, Spector Photo Group e Van Raemdonck, punti 43 e 44). Siffatte presunzioni si applicano, ad esempio, nel settore del diritto dell’Unione in materia di concorrenza che disciplina il modo in cui le violazioni sono individuate e sanzionate (cfr. cause riunite C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P e C-219/00 P, Aalborg Portland e.a. c Commissione, punto 81 e causa C-595/18 P, The Goldman Sachs Group c Commissione, punti 31-33). Analogamente, la Corte EDU ha osservato che le presunzioni di fatto o di diritto operano in qualsiasi sistema giuridico e che la CEDU non vieta di ricorrervi. Tuttavia, gli Stati sono tenuti a circoscrivere l’utilizzo di tali presunzioni entro limiti ragionevoli, tenendo conto dell’importanza degli interessi in gioco per l’imputato e salvaguardando i diritti della difesa nell’ambito di un procedimento penale (Cfr. causa Salabiaku c Francia, punto 28). Inoltre, non è vietato alle autorità trarre conclusioni ragionevoli sulla base di tutti gli elementi di prova disponibili. Benché tali considerazioni siano state sviluppate nell’ambito di procedimenti e di sanzioni penali, esse si applicano anche in materia non penale. 

8. Per quanto riguarda l’osservanza del principio del ne bis in idem, la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza circa la duplice condizione per l'applicazione di tale principio, comprendente l’esistenza di una precedente decisione di condanna o assoluzione divenuta definitiva (bis) nei confronti dello stesso soggetto destinatario e l’identità della condotta materiale oggetto dei procedimenti per l’applicazione delle sanzioni (idem factum), con irrilevanza dell’eventuale differente interesse giuridico protetto ai sensi della giurisprudenza bpost. Nel caso in esame, affinché il ne bis in idem sia applicabile, le successive sospensioni dell'autorizzazione di deposito fiscale devono avere entrambe natura penale. Una volta accertata la natura penale delle sospensioni, ne consegue una violazione del divieto di doppia incriminazione, la quale tuttavia può essere eccezionalmente giustificata se le condizioni enunciate all’articolo 52(1) della Carta sono cumulativamente rispettate. In particolare, ai sensi dell’articolo 52(1), prima frase, della Carta, eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà sanciti da quest’ultima devono essere previste dalla legge e devono rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e di dette libertà. In base alla seconda frase della disposizione, nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni a tali diritti e libertà solo qualora esse siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. Nel caso specifico, anche se il diritto rumeno prevede in base alla direttiva la possibilità di cumulare i due provvedimenti di sospensione, la possibile giustificazione della conseguente limitazione dell'articolo 50 deve comunque essere esaminata in base al principio di proporzionalità.  Quest’ultimo richiede che il cumulo di procedimenti e di sanzioni previsto dalla normativa nazionale non superi i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (Cfr. Causa C117/20, bpost, punto 48). Quanto al carattere strettamente necessario di un siffatto cumulo di procedimenti e di sanzioni, occorre valutare, più in particolare, se esistano norme chiare e precise che consentano di prevedere quali atti e quali omissioni possano costituire l’oggetto di un cumulo di procedimenti e di sanzioni nonché il coordinamento tra le diverse autorità, se i due procedimenti siano stati condotti in modo sufficientemente coordinato e ravvicinato nel tempo e se la sanzione eventualmente inflitta in occasione del primo procedimento sul piano cronologico sia stata presa in considerazione al momento della valutazione della seconda sanzione, di modo che gli oneri derivanti, a carico degli interessati, da un cumulo del genere siano limitati a quanto strettamente necessario e che il complesso delle sanzioni imposte corrisponda alla gravità degli illeciti commessi (Cfr. Causa C117/20, bpost, punto 51). Nel caso di specie, non risultava che, in sede di valutazione del secondo provvedimento di sospensione inflitto alla Dual Prod, l’autorità amministrativa competente avesse tenuto conto della prima sospensione irrogata nei confronti di tale società, il che rendeva la seconda sospensione sproporzionata, ai sensi dell’articolo 52 della Carta (sentenza, punto 68). Pertanto, a meno che almeno una delle sospensioni sia trovata avere natura non penale, il che escluderebbe l'applicabilità dell'articolo 50, la limitazione del principio del ne bis in idem non sembra rispettare il principio di proporzionalità in quanto principio generale del diritto UE (sentenza, punto 70). 

9. La sentenza Dual Prod richiama i criteri della giurisprudenza UE per individuare se le misure amministrative di carattere preventivo hanno possibile natura penale, e per esaminare la compatibilità della loro applicazione in base al diritto alla presunzione di innocenza e al principio del ne bis in idem. Questo è sicuramente utile al giudice nazionale, spesso disorientato dal proliferare di pronunce delle Corti europee in materia di idem. Ma in questo caso, la Corte avrebbe potuto approfittare dell'occasione per fare luce su altre componenti del non bis in idem legate al principio di buona amministrazione, ed in particolare al diritto a che i procedimenti siano trattati entro un termine ragionevole. Ciò avrebbe potuto essere interessante in quanto nel caso specifico le misure cautelari erano state prorogate per una durata relativamente lunga, al solo fine di attendere la conclusione del processo penale e pertanto si poneva il problema della loro ragionevolezza. La sentenza in rassegna ci ricorda inoltre che gran parte del diritto UE (che disciplini l'esercizio delle libertà fondamentali, la concorrenza o l'immigrazione) è ancora parte del diritto amministrativo e che molto spesso i diritti procedurali sanciti dal diritto UE possono e devono essere affrontati dal punto di vista della legittimità della condotta dell’amministrazione fiscale piuttosto che del giudice nazionale. Naturalmente, la Corte di giustizia può risolvere solo su determinati punti le questioni sollevate nei procedimenti nazionali perché vincolata dai limiti dell’integrazione negativa e non può quindi rielaborare compiutamente la disciplina del principio di buona amministrazione.  Ma questa sentenza può essere un piccolo contributo per richiamare l'attenzione dei contenziosi e dei tribunali nazionali sulla giurisprudenza esistente della Corte sul principio generale di buona amministrazione che può trovare applicazioni divergenti negli ordinamenti degli Stati membri.